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Gegen die Erhebung der Altenpflegeausgleichsabgabe in Hessen aufgrund § 23 Abs. 2 Hessisches Altenpflegegesetz in Verbindung mit der Kostenausgleichsverordnung vom 27.12.1997 (GVBl. I S. 454, zuletzt geändert durch VO vom 29.11.2994, GVBl. I S. 410) bestehen keine rechtlichen Bedenken.

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HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF BESCHLUSS

5 TG 2426/05

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Altenpflegeausgleichsbeträgen

hier: Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 5. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Apell, Richter am Hess. VGH Schneider

am 16. Januar 2006 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 8. September 2005 - 6 G 1203/05 - abgeändert.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 4. Mai 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. August 2005 wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Beschwerdeverfahren auf einen Betrag von 10.510,85 € festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 8. September 2005 ist zulässig und begründet. Der Senat hat keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides über die Festsetzung der endgültigen Altenpflegeausgleichsbeträge für die Jahre 1998 bis 2002, die es rechtfertigen, nach der im gerichtlichen Eilverfahren des § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts besteht auch keine aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin bereits aufgrund einer entsprechenden Anordnung der Behörde nach § 80 Abs. 4 VwGO. Zwar hat die Behörde unter dem 29. September 2004 die Vollziehung des Festsetzungsbescheides vom 4. Mai 2004 bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Bescheides ausgesetzt. Mit Widerspruchsbescheid vom 3. August 2005 hat der Antragsgegner jedoch die Aussetzung der Vollziehung unter Nr. 2 des Bescheidtenors im Hinblick auf die zwischenzeitlich ergangene Entscheidung des Senats vom 31. Mai 2005 (5 TG 2768/04) wieder aufgehoben. Diese Aufhebung ist auch wirksam, so dass entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine aufschiebende Wirkung bereits kraft behördlicher Anordnung gegeben ist. Durch eine Aussetzung der Vollziehung erlegt sich die Behörde keine Bindungen auf, die es ihr für die Zukunft erschweren, die Möglichkeiten auszuschöpfen, die vom Gesetz mit dem Wegfall der aufschiebenden Wirkung verbunden sind. Sie bleibt vielmehr in vollem Umfang Herrin des Verfahrens (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 80 Rn. 118; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 3. Auflage, § 80 Rn. 54, 60; Puttler in: Sodan/Ziekow (Hrsg.) VwGO, Stand: Januar 2003; BVerwG, Beschluss vom 17. September 2001 - 4 VR 19.01 -, NVwZ-RR 2002, 153 = Buchholz 310, § 80 VwGO Nr. 66; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 15 B 748/04 -, NVwZ-RR 2004, 725 = HSGZ 2004, 424). Soweit keine anderweitigen rechtlichen Bindungen bestehen, kann die zuständige Behörde ihre Aussetzungsentscheidung ändern oder aufheben. Eine derartige (materiell) rechtliche Bindung, die im vorliegenden Fall eine Aufhebung der Aussetzungsentscheidung des Beklagten untersagt, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist sie - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht in § 80b Abs. 1 Satz 2, letzte Alternative VwGO zu sehen. § 80b Abs. 1 VwGO regelt vielmehr allein die Dauer der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage, sei diese aufgrund gesetzlicher Regelung oder aufgrund einer behördlichen oder gerichtlichen Anordnung eingetreten. Die Aussetzung nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO wirkt, soweit sie nicht befristet ist, grundsätzlich bis zum Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsaktes oder dem in § 80b VwGO bestimmten Zeitpunkt. Ein materiell rechtliches Verbot an Behörden, eine einmal ihrerseits erlassene Aussetzungsanordnung nicht mehr zu ändern, ist daraus nicht abzulesen. Davon geht auch die oben genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2001 aus.

Die aufschiebende Wirkung der Klage ist aber auch nicht seitens des Senats anzuordnen, da keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Heranziehungsbescheides bestehen.

Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 31. Mai 2005 (5 TG 2768/04) ausgeführt hat, hält er seine in der Vergangenheit geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken zur Finanzierung der Altenpflegeausbildungsvergütung über einen Ausgleichsbetrag (Beschluss vom 30. März 2000 - 5 TG 824/99 -, DVBl. 2000, 1700) nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 2003 (- 2 BvL 1/99 -, NVwZ 2003, 1241), die die Altenpflegeumlage als verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe qualifiziert, nicht mehr aufrecht. Auch die Bedenken gegen die Verordnung über die Durchführung des Kostenausgleichsverfahrens nach § 23 des Hessischen Altenpflegegesetzes bestehen nach deren mehrfacher Novellierung nicht fort. Insofern wird im Wesentlichen auf den genannten Beschluss des Senats Bezug genommen.

Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständlichen Ausgleichsbeträge ist § 23 Abs. 2 Hessisches Altenpflegegesetz - HAltPflG - vom 12. Dezember 1997 (GVBl. I S. 452, geändert durch Gesetz vom 15. Juli 2003, GVBl. I S. 2005) in Verbindung mit den §§ 2 bis 4 der KostAusglVO vom 27. Dezember 1997 (GVBl. I S. 484, zuletzt geändert durch Verordnung vom 29. November 2004). Gemäß § 23 Abs. 4 HAltPflG wird durch Rechtsverordnung geregelt, dass zur Erstattung der Kosten der Ausbildungsvergütungen der Altenpflegeschulen von ambulanten und stationären Einrichtungen, die alten Menschen Pflegeleistungen nach dem Sozialgesetzbuch (SGB XI) oder nach dem Bundessozialhilfegesetz gewähren, Ausgleichsbeträge erhoben werden. Die Höhe der Ausgleichsbeträge richtet sich dabei nach den von den Pflegeeinrichtungen erbrachten pflegerischen Leistungen (Pflegetage, Pflegeeinheiten). In das Ausgleichsverfahren werden auch Personen einbezogen, die die Kosten für die ihnen gewährten Leistungen ganz oder anteilig selbst tragen. Auch das Nähere über die Berechnung der Ausgleichsbeträge und das Ausgleichsverfahren sowie die zu dessen Durchführung erforderlichen Angaben der genannten Träger kann die Rechtsverordnung regeln. In der zugrunde zu legenden Fassung regelt § 2 Abs. 2 Satz 1 KostAusglVO, dass die nach § 23 Abs. 2 Satz 2 HAltPflG zur Festlegung der Höhe der Ausgleichsbeträge heranzuziehenden pflegerischen Leistungen für stationäre Pflegeeinrichtungen nach Pflegetagen, für ambulante Pflegeeinrichtungen nach Pflegestunden bemessen werden. Dabei bestimmt sich gemäß § 3 KostAusglVO die Höhe der Umlage der einzelnen heranzuziehenden Einrichtung danach, dass der Gesamtbetrag der Kosten aller Altenpflegeschulen nach § 1 KostAusglVO auf die Einrichtungen im Verhältnis der pflegerischen Leistungen aller Einrichtungen zu den entsprechenden Leistungen der einzelnen Einrichtungen umgelegt wird, wobei - § 3 S. 3 und 5 KostAusglVO - die Verteilung der Kosten zwischen ambulanten und stationären Einrichtungen im Verhältnis der entsprechenden Pflegesachleistungen erfolgt, die von den Pflegekassen in Hessen gewährt wurden, so dass sich der auf die einzelne Einrichtung entfallende Kostenanteil nach dem Verhältnis der Summe der im ambulanten oder im stationären Bereich jeweils nach § 23 Abs. 2 Satz 1 HAltPflG gewährten Pflegeleistungen zu den von der betreffenden Einrichtung gebrachten entsprechenden Leistungen richtet (§ 3 Satz 4 KostAusglVO).

Keine Bedenken hat der Senat auch gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Rückwirkung zum 31. Dezember 1997, die sich die Verordnungen zur Änderung der Kostenausgleichsverordnung vom 29. September 2002 (GVBl. I S. 29) und die zweite Verordnung zur Änderung der Kostenausgleichsverordnung vom 29. November 2004 (a.a.O.) beilegen. Der Senat hat bereits in seinem oben genannten Beschluss vom 31. Mai 2005 diese Problematik eingehend erörtert. Der Senat hat ausgeführt, dass das von der Verfassung grundsätzlich geschützte Vertrauen darauf, dass nicht rückwirkend in abgeschlossene Tatbestände eingegriffen werde, nicht ausnahmslos gilt, da Vertrauensschutz dort nicht in Frage kommen kann, wo das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt wäre. Unabhängig von der Frage, ob die Rechtsänderungen hier als echte oder unechte Rückwirkungen zu qualifizieren sind, konnten die Normadressaten kein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend entwickeln, dass sie von der Sonderabgabe verschont blieben. Vielmehr hatte der Landesgesetzgeber mit der Einführung des § 23 Abs. 2 HAltPflG im Dezember 1997 eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass er von ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen Ausgleichsbeträge erheben wolle. Vor diesem Hintergrund mussten die Pflegeeinrichtungen damit rechnen, dass sie ab dem Jahr 1998 mit Ausgleichsbeträgen belastet würden und auch rechtswidrige Normen mit rückwirkender Kraft auf den Entstehungszeitpunkt des Hessischen Altenpflegegesetzes erfolgen würden. Ein Vertrauen darauf, dass eine Sonderabgabenforderung nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt entstehen werde, konnte sich deshalb nicht entwickeln und war somit auch nicht schutzwürdig. Insofern mussten die Träger der Pflegeeinrichtungen auch diese Möglichkeit der Erhebung eines Ausgleichsbetrags bei der Sicherung von Refinanzierungsmöglichkeiten bei den pflegebedürftigen Personen berücksichtigen.

Wie bereits im Beschluss des Senats vom 31. Mai 2005 ausgeführt, bestehen auch keine ernstlichen Zweifel im Hinblick auf die Regelung des § 4 Abs. 3 KostAusglVO, da es sich bei dieser Frist nicht um eine Ausschlussfrist mit der Folge handelt, dass nach Ablauf dieser Frist Ausgleichsbeträge nicht mehr gefordert werden dürften. Vielmehr handelt es sich um eine Ordnungsvorschrift, die zum Ziel hat, ein koordiniertes, zügiges Verwaltungshandeln zu gewährleisten. Die Fristen des § 4 KostAusglVO dienen einer strukturierten Datenerhebung und einer zeitnahen Festsetzung der Ausgleichsbeträge im Interesse der Altenpflegeschulen und damit letztlich dem Interesse an der Funktionsfähigkeit einer qualifizierten Altenpflege.

Soweit der Bevollmächtigte der Antragstellerin rügt, die Bemessung der Pflegeleistung im stationären und im ambulanten Bereich an Pflegetagen einerseits und nach Pflegestunden andererseits sei mit Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - nicht vereinbar, überzeugt auch dies den Senat nicht. Vielmehr dienen diese unterschiedlichen Bemessungsmaßstäbe für stationäre und ambulante Einrichtungen dazu, innerhalb der den stationären Einrichtungen einerseits und den ambulanten Einrichtungen andererseits zugeordneten Kostenmassen eine Bemessung der Umlage zu ermöglichen. Da beide Arten der Pflegeeinrichtungen schon von der Art her, die pflegerische Leistung zu erbringen, unterschiedlich gestaltet sind, ist die Wahl von unterschiedlichen Bemessungsmaßstäben im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht zu beanstanden. Vielmehr werden hierbei unterschiedliche Gruppen auch unterschiedlich, nämlich ihrer Besonderheit entsprechend, behandelt. Insofern wirkt es sich auch nicht aus, dass - wie von Antragstellerseite vorgebracht - die Pflegesachleistungen bei stationären und bei ambulanten Einrichtungen nicht zwangsläufig deckungsgleich sind.

Ebenfalls keinen Bedenken unterliegt, dass nach § 3 S. 3 und 5 KostAusglVO die Verteilung der Kosten zwischen ambulanten und stationären Einrichtungen im Verhältnis der entsprechenden Pflegesachleistungen erfolgt, die von den Pflegekassen in Hessen jeweils im Vorjahr oder - soweit dies bereits feststeht - in dem betreffenden Kalenderjahr gewährt wurden. Dabei dient der Maßstab der gewährten Pflegesachleistungen dazu, für den stationären und ambulanten Bereich getrennte Kostenmassen zu bilden, auf die sich die verschiedenen Bemessungsmaßstäbe der Pflegetage für stationäre Einrichtungen und der Pflegestunden für ambulante Einrichtungen beziehen lassen. Die zugrundelegende Annahme, dass sich die pflegerischen Sachleistungen entsprechend der gewährten Sachleistungen auf diese beiden Bereiche verteilen, ist unter Berücksichtigung der im Abgabenrecht geltenden Zulässigkeit von Typisierung und Pauschalierung nicht zu beanstanden. Insofern ist es nicht von Bedeutung, dass - wie die Antragstellerseite ausführt - die Summe der erbrachten pflegerischen Leistungen die Höhe der von den Kassen gewährten Sachleistungen übersteigt.

Entgegen der Ansicht des Bevollmächtigten der Antragstellerin spricht auch nicht gegen die Wirksamkeit der Kostenausgleichsverordnung, dass nicht alle ambulanten Pflegeeinrichtungen mit den Kostenträgern nach Pflegestunden abrechnen, sondern etwa auch nach so genannten Modulen (Komplexleistungen; vgl. die Alternativen in § 89 Abs. 3 SGB XI). Vielmehr legt die Kostenausgleichsverordnung mit den Pflegestunden einen eindeutigen Bemessungsmaßstab, sowie in § 4 Abs. 4 KostAusglVO eine Mitteilungspflicht der heranzuziehenden Einrichtungen hinsichtlich der erbrachten pflegerischen Leistungen (Pflegestunden) fest, die in § 4 Abs. 5 KostAusglVO durch eine Schätzungsbefugnis der Behörde bei nicht fristgerechter Mitteilung der erforderlichen Angaben ergänzt wird. Der Antragsgegner hat auch insofern eine Ermittlungsmöglichkeit für die Einrichtungen, die im Modulsystem abrechnen, im Einzelnen dargelegt, nach der die Pflegestunde mit 600 Punkten angesetzt wird. Auch in den so genannten Abrechnungsmodulen sind selbstverständlich - wenn auch teilweise pauschaliert - zeitliche Pflegekomponenten einkalkuliert. Nach dem vom Antragsgegner vorgelegten Schreiben der Verbände der Pflegekassen vom 29. November 2004 sind Beschwerden gegen diese Ermittlung seitens ambulanter Dienste zur Ermittlung der Pflegestunden bzw. des Ausbildungszuschlags dort nicht eingegangen.

Insofern ist auch von Bedeutung, dass die Antragstellerin nicht gerügt hat, sie sei vom Antragsgegner etwa zu hoch durch Ansetzung zu vieler Pflegestunden herangezogen worden. Vielmehr hat der Antragsgegner bei der Bemessung des Ausgleichsbetrags für die Antragstellerin für die Jahre 1998 und 1999 deren eigene Angaben zugrunde gelegt und die Jahre 2000 bis 2002 auf der Grundlage der letzten Angabe - d.h. der Angabe für das Jahr 1999 - geschätzt. Einwände gegen diese konkrete Höhe sind auch von Antragstellerseite nicht erhoben worden.

Somit ist auf die Beschwerde des Antragsgegners hin der Beschluss des Verwaltungsgerichts abzuändern und der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin abzulehnen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über den Wert des Streitgegenstandes auf den §§ 52 Abs. 1, 47, 53 Abs. 3 Nr. 2 Gerichtskostengesetz - GKG -.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 4 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung